F) Nyugdíjrendszer

  • Beküldve: 2010. március 26.

Helyzetkép

2009 elejére a magyar társadalombiztosítási nyugdíjrendszer nagyon nehezen fenntartható állapotba került, mind társadalmi-igazságossági szempontból, legfőképpen a generációk közötti jövedelmek újraelosztását tekintve, mind pénzügyi értelemben. Az állami nyugdíjkiadások trendje a 2000-es évek első évtizedében folyamatos, gyorsuló ütemű növekedést mutatott, a GDP 9%-a körüli arányról 11% feletti arányra emelkedett.1 A nyugdíjak növekedése ebben az évtizedben lényegesen gyorsabb volt, mint a munkabéreké. 2000 és 2008 között a nyugdíjak és nyugdíjszerű ellátások átlaga a nettó átlagkeresetek arányában 10 százalékponttal emelkedett, 2008-ban az átlagnyugdíj nominális összege elérte a nettó nominális átlagkeresetek 69,1%-át.2

Forrás: KSH

Ennek következtében az Európai Unió tagországai közül 2008-ban a 65 évesnél idősebbek szegénységi rátája Magyarországon volt a legalacsonyabb, mindössze 4%, szemben az Unió 27 tagországának átlagos 19%-os arányával. A teljes magyar népességben a szegénységi ráta három-négyszerese, a gyermekszegénységi ráta ötszöröse a nyugdíjasok szegénységi rátájának. Ezek az adatok a generációk közötti újraelosztás aránytalanságát mutatják. 2008-ban Magyarországon a 65 évesnél idősebbek mediánjövedelme meghaladta a 65 évnél fiatalabb népesség mediánjövedelmének 100%-át, ezzel az időskorúak átlagos jövedelmi helyzete az adott társadalom átlagához képest Magyarországon volt a legkedvezőbb az EU tagországai között.3

Forrás: Eurostat

A 2008-as év végi állapotot tekintve a magyar nyugdíjrendszer viszonylag sikeresen mérsékelte az időskori szegénységet, azonban súlyosan igazságtalan volt a népesség fiatalabb generációival, különösen a gyerekekkel szemben, miközben pénzügyileg is egyre kevésbé volt fenntartható.
A magyar nyugdíjrendszerben a nyugdíjba vonulás időpontjától függően szélsőségesen különbözött a helyettesítési arány. Azok, akik a rendszerváltás környékén vonultak nyugdíjba indokolatlanul rosszabbul jártak, mint azok, akik ebben az évtizedben. Annak ellenére álltak fenn ezek az igazságtalanságok, hogy a teljes nyugdíjas csoportra vetített helyettesítési arány 60-65%-a körül mozog, nagyjából megfelelve a nemzetközi átlagnak. Az elmúlt évek korrekciós programja azonban jelentősen mérsékelte ezeket a belső igazságtalanságokat, ha nem is szüntette meg teljesen.
Az 1997-es nyugdíjreform fő célja az volt, hogy hosszútávon fenntartható rendszert hozzon létre. A hosszú távú egyensúlyi mutató, a nettó rejtett kötelezettségvállalás 1998-ban a GDP 25%-ára csökkent, azonban 2000-es évtized közepére a GDP 200%-a fölötti szintre ugrott.4 Ennek okaiként sorolhatók a 2000-2002 közötti járulékcsökkentések, a 13. havi nyugdíj és egyéb egyszeri emelések, és a rendszerváltás körül nyugdíjba vonultak igazságtalanul alacsony járandóságának, a korábbiakkal ellentétben egyértelműen jogos, kiigazítása. A reform hozományának elherdálása a rövid távú, finanszírozási, fenntarthatósági és igazságossági elveket figyelmen kívül hagyó aktuálpolitikai szempontok érvényesülésének következménye.
A nyugdíjrendszer finanszírozási problémáinak oka részben a befizetések oldalán keresendő. Az alacsony foglalkoztatás és a kiterjedt jövedelem-elrejtés miatt a magas járulékráták mellett sem képes biztosítani a rendszer a szükséges kifizetések fedezetét. A járulékbefizetések és a járandóságok közötti átláthatatlan viszony miatt a magas járulékráták ördögi kört hoznak létre, a bérköltségek emelése hozzájárul a jövedelem eltitkolásához és az alacsony foglalkoztatáshoz. A mostani rendszer a rövidlátó, felelőtlen magatartást jutalmazza. A járulékot nem fizetők joggal reménykednek abban, hogy potyautas viselkedésük ellenére érdemi időskori ellátáshoz jutnak, miközben az előrelátó járulékfizetők attól tarthatnak, hogy befizetéseik rossz megtérülésű járandóságot eredményeznek, mert azoknak kell megalapozniuk a járulékot korábban nem fizető csoportok majdani járandóságát is.
A tényleges nyugdíjba vonulás időpontját tekintve az alsó harmadban vagyunk az Európai Unióban, alig néhány ország van, ahol átlagosan fiatalabban mennek nyugdíjba az emberek, mint nálunk,5 bár a 2009-es lépések valamennyire javítottak ezen a helyzeten. A magyar nyugdíjasoknak kevesebb, mint 10%-a vonul nyugdíjba a törvényes korhatár szerinti időben, mintegy 10% különböző foglalkozásokhoz kötődő speciális kedvezményekkel, közel 80% pedig a korai nyugdíjba vonulás általános kedvezményének lehetőségével él.6 A 40 év szolgálati idő után pótlólagos munkával eltöltött évek a kifizetett nyugdíjat nem sokkal emelik, ezért ez nem hat elég ösztönzően a munkaerőpiacon maradásra. Úgy tűnik, ilyen rossz ösztönzők mellett az egyik friss változtatás, a nyugdíj melletti munkavégzés adóztatása és a kapcsolódó adminisztráció növekedése a kívánttal éppen ellentétes hatású lehet. Elképzelhető, hogy nem a nyugdíjba vonulás időpontja tolódik későbbre, növelve a nyugdíjrendszerbe történő befizetést és egyidejűleg csökkentve a kifizetési igényt, hanem a következménye a munkaerőpiacról való korábbi kivonulás lesz.
2009-ben fiskális, jövedelmi, szegénységi és újraelosztási hatásukat tekintve is jelentős változások történtek a magyar nyugdíjrendszerben. A változtatások következtében megszűnt a 13. havi nyugdíj, megváltozott a nyugdíjak indexálásának szabálya, ismét elindult a korhatáremelés, amelynek részeként a korhatár előtti nyugdíjba vonulás alacsonyabb nyugdíjjal jár. Ezek a lépések, a nyugdíjrendszer változatlansága esetén, hosszú távon jó eséllyel vezetnének az állami nyugdíjkiadások csökkenéséhez a következő 20 évben (durván a GDP 8%-ához közelítve a nyugdíjkiadásokat). Még hosszabb távon, a 2030-at követő, alapvetően a társadalom gyorsuló elöregedésből fakadó, kiadásnövekedés után is, 2050 táján, az állami nyugdíjkiadások GDP-hez viszonyított aránya a 10%-a körüli szintet érné el csupán, ami közelítőleg megfelelne a 2007-es aránynak. Mindez persze nem jelentené az időskorúakra fordított összes állami kiadás arányának hasonló mértékű csökkenését. A nyugdíjkiadásoknál elérhető 2-3 százalékpontos növekedéssel szemben – változatlan finanszírozási szerkezet feltételezése mellett demográfiai okokból az egészségügyre fordított állami kiadások közel 1,5 százalékponttal, az időskorúak gondozására fordított kiadások pedig 0,3 százalékponttal nőnének.
Ezek a pénzügyi szempontból vitathatatlanul az egyensúly irányába elmozduló nyugdíjszabály-módosítások ugyanakkor nem tekinthetők valódi nyugdíjreformnak. Elsősorban azért nem, mert a szabályok megváltozása alapvetően fiskális okból történt, a nemzetközi pénzügyi intézmények és a magyar államadósságot finanszírozó pénzpiaci befektetők kényszerítették ki őket. A gazdasági válsághelyzetben elmaradt az a társadalmi-politikai vita, amely nélkülözhetetlen az átfogó nyugdíjreformhoz.
A magyar társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működését kívülről meghatározó paraméterek a közelmúltban sokat javultak. A munkaerőpiac elhagyásának átlagos életkora az 1998-as 55 évről mára 58-ra nőtt.7 A járulékfizetési fegyelem a kilencvenes évek elejének 70-75% közötti szintjéről 80% környékére emelkedett. Harmadrészt, a korfüggőség, a nyugdíjkorhatár feletti népesség aránya a 15 évesnél idősebb nyugdíjkorhatár alatti népességhez képest, a kilencvenes évek elejének 38% körüli szintjéről az utolsó évekre 31-32% közötti szintre csökkent. Egyértelmű, hogy a 2009-es szigorításokra nem a külső munkaerő-piaci, demográfiai tényezők vagy a járulékfizetési fegyelem megváltozása miatt volt szükség, hiszen azok hatása az elmúlt évtizedben önmagában kedvező lett volna a nyugdíjrendszer egyenlegére. A jövőben azonban a korfüggőség jelentős növekedéséhez a nyugdíjrendszernek, a nyugdíjszabályoknak alkalmazkodniuk kell.
Akárcsak az államháztartási egyenleg változásai, úgy a nyugdíjak és nyugdíjszerű ellátások reálértékének alakulása, és a nyugdíjjárulék változása is mutatják a politikai ciklikusságot.8 Ez alól a 2009-es változások kivételt jelentenek, de ezek alapvetően a külső pénzügyi kényszer következményei. A választások utáni két évben rendszerint jelentősen visszaesik, a választásokat közvetlenül megelőző és különösen a választási években viszont jelentősen felgyorsul az időskori ellátások növekedési üteme.
Az aktuálpolitikai preferenciáknak megfelelő gyakori változtatások azért lehetségesek, mert a mai magyar nyugdíjrendszer erősen nyitott abban az értelemben, hogy szabályozásának számtalan paramétere változtatható, ilyen például az, hogy mi minősül szolgálati évnek, mi a kezdő nyugdíj kiszámításának alapjául szolgáló nettó kereset, mi a nyugdíjak indexálásának szabálya. Ez kiszámíthatatlanná teszi a társadalombiztosítási nyugdíjrendszert, ami nem járulék-meghatározott, de nem is szolgáltatás-meghatározott, és mind a nyugdíjasok, mind az aktívak (a jövő nyugdíjasai) becsapottnak és kizsákmányoltnak érzik magukat.
A cél egy olyan nyugdíjrendszer kialakítása, amelynek alapvető rendeltetése az idős kor tisztes megélhetési feltételeinek megbízható és jogelveken nyugvó garantálása. Ebben a megközelítésben a nyugdíj munkabérből vagy szabadfoglalkozásból fakadó jövedelem időskori behelyettesítése, nemzetközi tapasztalatok alapján az ajánlott valós helyettesítési arány 70-80%. Mindenki számára biztosítani kell időskori alapellátást. Meg kell szüntetni a nyugdíjrendszer instabilitását, hogy a jelen és a jövő nyugdíjas generációi számára egyaránt kiszámítható legyen, de ennek a nyugdíjrendszernek ugyanakkor rugalmasnak is kell lennie, hogy a demográfiai, munkaerőpiaci, gazdasági változásokra reagálni tudjon, ezért automatizmusokat kell beépíteni.

Javaslataink

1. A politikai ciklikusság megszüntetése

Szűkíteni kell az aktuálpolitikai beavatkozások lehetőségét a szabályozásban, ezért a nyugdíjtörvényben nemcsak a nyugdíjrendszer aktuális paramétereit, hanem azok megváltoztatásának lehetőségeit is rögzíteni kell, a változtatást kétharmados törvényben a Költségvetési Tanács jóváhagyásához kötjük. A Költségvetési Tanácsnak éves jelentésében közzé kell tennie a nyugdíjalap rejtett hiányának aktuális állását és középtávú előrejelzését. Változtatás csak akkor lehetséges, ha azt a nyugdíjalap egyenlegét vagy a korosztályi újraelosztás egyensúlyát veszélyeztető gazdasági vagy demográfiai folyamatok indokolják.9

2. A fő szabályok

A kötelező nyugdíjkorhatárt hosszú időre előre ütemezve, ötévenként rendszeresen felülvizsgálva, a 60 éves korban várható átlagos élettartam növekedését követve javasoljuk emelni.
A bizonyos ágazatokhoz, foglalkozásokhoz kötődő, automatikusan járó korai nyugdíjba vonulás lehetőségét csökkenteni kell. A 40 év szolgálati idő után a munkával eltöltött évek számát érdemben emelkedő, a korábbi 1,5% helyett 2%-os beszámításon alapuló nyugdíjkifizetéssel jutalmazzuk.
A nyugdíjak kifizetésére vonatkozó 2010-től érvényes indexálási szabályokat nem változtatnánk. A jelenlegi indexálási szabályok szerint a GDP 3%-os reálnövekedéséig tiszta árindex, 5% fölötti reál GDP-növekedésnél (a nettó béremelkedést és az árindexet azonos súllyal figyelembe vevő) svájci index, a kettő között a nettó béremelkedést arányosan növekvő súllyal figyelembe vevő index alapján módosulnak évről évre a nyugdíjkifizetések.
A 13. havi nyugdíjat nem állítanánk vissza. Megtartanánk viszont a 3,5%-nál nagyobb GDP-növekedés és az államháztartási célok várható teljesülése esetében, a tervek szerint 2010 novemberétől, életbe lépő évi egyszeri, 80 ezer forintban maximált novemberi nyugdíjprémium lehetőségét.

3. A korrekciós programok befejezése

A nyugdíjba vonulás időpontjától függő igazságtalanság korrekciójának programját 2011-ben be kell fejezni. A 2005 végén elfogadott, a nyugdíjak korrekciós célú emeléséről szóló törvény szerint 2009-2010-re ütemezett szelektív nyugdíjemeléseket, a 2009-re tervezett korrekció elmaradása miatt 2010-2011-ben végre kell hajtani. Ezzel kiigazítja az állam a rendszerváltáshoz kötődő igazságtalanságot, ami különösen a kilencvenes évtizedek első felében nyugdíjba vonultakat érintette kedvezőtlenül, összevetve az azóta nyugdíjba vonulók csoportjaival. További korrekcióra nincs szükség.

4. Minimumnyugdíj

A jövőben erőteljesen növekszik majd azoknak a száma, akik nem szerezték meg a szükséges minimális nyugdíj-jogosultságot, vagy nagyon kevés a szolgálati évük, vagy nagyon alacsony a bevallott, a járandóság alapját képező jövedelmük. A végletes időskori szegénység elkerülésére szükséges valamilyen formában az időskori állami alapjuttatás bevezetése, amely nyílttá tenné a valójában már most is létező rejtett, segély típusú transzfereket. Ezekkel az intézkedésekkel azonban nem akarjuk a közteherviselést elkerülő magatartást jutalmazni, ezért az univerzális alapnyugdíj helyett egy szolidárisabb és igazságosabb, rászorultsági alapon fizetett minimumnyugdíjat vezetnénk be. Célszerű, ha a minimumnyugdíj fedezetét nem a befizetett járulékok, hanem az általános adóbevételek adják.

5. Magánnyugdíj-pénztárak

A nyugdíjrendszerrel kapcsolatos politikánkat, annak döntő súlya miatt is, alapvetően a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerre alakítottuk ki. Úgy gondoljuk, hogy a magánnyugdíj-pénztárak szerepét a közeljövő társadalmi-politikai vitájának eredményeképpen kell majd eldöntenünk. A kötelező magánnyugdíj-pénztárak léte, szerepük a jelenben és a közeljövőben adottságként tekintendő, arra kell koncentrálni, hogy egyrészt nyugdíj-kifizetési feladataikat zökkenőmentesen teljesíthessék, másrészt a jogszabályok biztosítsák, hogy gazdálkodásuk felett kellő felügyelet érvényesüljön, például a PSZÁF részéről. Az Alkotmánybíróság által visszadobott jogszabály-tervezetet, ami szerint a magánnyugdíj-pénztárak 2013-től megszűnnének, helyüket pedig kellő nagyságú tőkével rendelkező magánnyugdíj-biztosítók vennék át, tartalmában támogatandónak látjuk. A szükséges technikai jellegű jogszabályi korrekciók után megfelelően működő intézményi keret jönne létre a tömeges járadékszolgáltatásra.

6. Fenntartható nyugdíjrendszer

Az átfogó nyugdíjreformot részletes és hosszú társadalmi vitának kell megelőznie, amihez szakmailag jó kiindulást jelent a Nyugdíj- és Időskor Kerekasztal 2009 decemberében lezárt jelentése.10 Az új nyugdíjrendszernek, ami elsősorban a jövő nyugdíjas generációit érinti, az igazságosság és a szolidaritás alapelveinek követése mellett átláthatónak, kiszámíthatónak, és mégis rugalmasnak kell lennie, hogy a gazdasági, munkaerőpiaci, illetve demográfiai körülményekhez alkalmazkodhasson. Nemzetközi tapasztalatok szerint ezeknek az elvárásoknak viszonylag jól megfelelnek a svéd típusú egyéni számlás rendszerek, amiket kisebb módosításokkal többek között Lengyelországban és Olaszországban is alkalmaznak, vagy a német mintájú pontrendszerek is, ami bizonyos módosításokkal például Franciaországban is működik. Mi a kettő közül valamelyiket támogatnánk. A klasszikus egyéni számlás rendszerek az egyik fontos eleme, hogy az állampolgárok számára a mostaninál jóval kiszámíthatóbb helyzetet teremtenek, mert a nyugdíj-befizetésekről egyéni számlán vezetik a nyilvántartást, aminek az egyenlegéről mindenki évente értesítőt kap az állami társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretein belül. A másik fontos eleme az automatikus szabályrendszer révén történő alkalmazkodás a gazdasági, munkaerőpiaci, demográfiai körülmények megváltozásához. A nyugdíjak változása kiszámítható pályán mozog, az emelések és csökkentések nem a mindenkori választási ciklusok vagy a külső kényszer hatására bekövetkező költségvetési megszorítások függvényében történnek. Mindkét megoldásnak, és ma már lényegében bármilyen előremutató nyugdíjreformnak előfeltételéül biztosítani kell az egyéni nyilvántartások (informatikai) infrastruktúráját is.